전자문서
전자문서(電子文書)는 공공기관이 업무와 관련하여 전자적 형태로 생산하거나 접수한 기록물로, 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조에서 정의하는 기록물 유형의 하나이다. 종이문서 중심의 행정에서 전자행정으로의 전환에 따라 현재 공공기관 기록물의 대부분을 차지하며, 전자기록생산시스템(업무관리시스템 또는 전자문서시스템)에서 생산과 동시에 자동 등록되어 관리된다.
정의
전자문서는 공공기관이 업무 수행 과정에서 전자적으로 작성·처리하거나 접수한 문서를 말한다. 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조에서 기록물을 "문서·도서·대장·카드·도면·시청각물·전자문서 등의 모든 형태의 기록정보 자료"로 규정하며, 전자문서는 그 중심적 유형에 해당한다.
전자문서는 물리적 실체를 갖는 비전자기록물과 달리 디지털 파일 형태로 존재한다. 본문 파일과 첨부 파일로 구성되며, 붙임 자료가 비전자(종이·도면·시청각 등)인 경우에는 분리등록하여 함께 관리한다.
| 구분 | 전자문서 | 비전자문서 |
|---|---|---|
| 생산 형태 | 전자적 파일 (HWP, PDF 등) | 종이, 도면, 카드 등 실물 |
| 등록 방식 | 전자기록생산시스템에서 자동 등록 | 생산자·접수자가 비전자문서 등록 기능으로 직접 등록 |
| 접수 | 자동 등록 | 접수자가 직접 등록 |
| 이관 시 | 전자파일 전송 (온라인) | 실물 + 등록정보 동시 이관 |
법적·제도적 근거
| 법령 | 조항 | 내용 |
|---|---|---|
| 공공기록물 관리에 관한 법률 | 제3조 | 기록물 정의 (전자문서 포함) |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 | 제6조 | 전자적 생산·관리 의무 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 | 제18조 | 기록물의 등록·분류·편철 등 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 | 제19조 | 기록물의 관리 등 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 | 제20조 | 기록물의 등록 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 | 제21조 | 공식문서 외 중요기록물의 등록·관리 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 | 제22조 | 기록물의 분류 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 | 제23조 | 편철 및 관리 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 | 제32조 | 기록물의 이관 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행규칙 | 제4조~제13조 | 등록·분류·편철 세부 기준 |
| 공공기록물 관리에 관한 법률 시행규칙 | 제19조~제20조 | 이관목록 작성 및 이관시기 연장 |
「공공기록물 관리에 관한 법률」 제6조는 공공기관이 기록물을 전자적으로 생산·관리하도록 필요한 조치를 마련하여야 하며, 전자적 형태로 생산되지 않은 기록물도 전자적으로 관리되도록 노력하여야 한다고 규정한다.
업무 내용 및 절차
등록
전자문서는 전자기록생산시스템(업무관리시스템 또는 전자문서시스템)의 문서등록대장에 생산·접수와 동시에 자동 등록된다. 별도의 수기등록대장은 운영하지 않는다.
분리등록 기능은 다음의 경우에 활용한다.
- 전자문서의 본문과 첨부물의 규격 차이가 심한 경우 (예: 본문 종이문서 + 대형 도면 붙임)
- 서로 다른 기록 매체로 구성되어 별도 관리가 필요한 경우 (예: 슬라이드필름 + 음성테이프)
- 본문은 전자문서이나 붙임파일이 비전자(종이·도면·카드류·시청각기록물 등)인 경우
분리등록한 첨부물에는 본문의 등록번호에 '-분리연번'을 추가한 등록번호가 부여된다. (예: 행정지원과-925의 분리등록 첨부물 → 행정지원과-925-1)
등록 시 주의사항
전자문서 등록 시 다음 사항을 준수하여야 한다.
- 파일명 특수문자 금지: 전자문서 본문 및 붙임 파일의 파일명에 특수문자 포함 금지
- 붙임파일 압축 조건부 허용: 윈도우 내장 압축, 반디집, 7-Zip 등 공개 압축 SW는 허용. 단, 특정 상용 압축포맷(.egg, .alz)은 타 기관 열람 제약 발생으로 사용 금지
- DRM 적용 금지: 기관 자체 문서보안솔루션(DRM)을 적용한 경우 기록관리시스템·영구기록관리시스템(AMS)·중앙영구기록물관리시스템(CAMS) 및 타 기관 전자기록생산시스템에서 해제·열람이 불가하므로 사용 금지. 다만, 수·발신 및 이관 과정에서 자동으로 암호가 해제되는 경우는 허용
- 비밀번호·암호화 금지: 전자문서 붙임파일에 비밀번호 설정, 암호화, 기관 자체 DRM 적용 금지
편철
전자문서는 전자기록생산시스템에서 다음과 같이 편철한다.
| 시스템 | 전자문서 편철 방법 |
|---|---|
| 업무관리시스템 | 관련 단위과제카드를 선택하여 편철 |
| 전자문서시스템 | 관련 기록물철을 선택하여 편철 |
전자문서의 비전자 첨부물(분리등록)이 있는 경우, 해당 문서의 문서관리카드 또는 전자문서를 출력하여 분리등록한 첨부물과 함께 보관한다.
연말 정리
연말 기록물 정리 시 다음 사항을 확인·조치하여야 한다.
- 기록물 건별 공개·비공개 여부 및 접근권한 재분류 등 등록정보 수정
- 전자기록생산시스템 문서등록대장에 누락된 기록물이 있는지 확인 후 등록
- 문서등록대장의 등록사항과 실제 기록물의 일치 여부 확인 및 미비사항 보완
- 비전자기록물 형태의 기록물 미등록 여부 확인 및 등록
- 단위과제카드(기록물철)의 색인목록과 실제 편철상태 일치 여부 확인
- 결재 진행 중인 기록의 결재 완료, 미편철 기록의 편철 완료 (전자문서시스템)
- 기록물분류기준표의 누락·변경된 단위업무 확인 후 변경 신청 (전자문서시스템)
이관
전자문서는 기록관리시스템으로 이관 시 진본성·무결성이 보장될 수 있도록 이관대상 기록물을 검수(檢收)하고, 오류가 없는 기록물에 대하여 행정전자서명을 포함하는 등 진본확인 절차를 거쳐 이관한다.
이관 시스템 유형은 다음과 같이 구분된다.
| 유형 | 전자기록생산시스템 | 기록관리시스템 | 해당 기관 |
|---|---|---|---|
| 유형① | 업무관리시스템 | RMS | 중앙부처, 지자체, 교육청 |
| 유형② | 전자문서시스템 | RMS | 일부 중앙부처, 지자체(검찰청, 서울특별시 일부 기초자치단체 등) |
비전자문서는 전자기록물 이관 시 반드시 병행하여 이관하며, 등록정보도 함께 기록관으로 인계된다.
장기보존패키지 변환
기록관 또는 특수기록관은 전자문서를 장기보존패키지로 변환하여 관리한다.
| 변환 대상 | 패키지 구성 |
|---|---|
| 전자기록물철 | 메타데이터 + 전자서명 |
| 전자기록물건 | 원문 + (보존포맷) + 메타데이터 + 전자서명 |
| 비전자기록물건 | 메타데이터 + 전자서명 |
보존포맷 변환은 선택사항이며(「공공기록물법 시행령」 개정 '22.7.5. 이후), 문서형식이 아닌 시청각 유형(동영상, 음성파일 등), PDF·실행파일(EXE)는 변환 대상에서 제외된다.
생산현황 통보
전자·비전자문서 생산현황은 전년도에 생산·접수 완료한 기록물을 대상으로 처리과에서 기록관으로 매년 5월 31일까지, 기록관에서 영구기록물관리기관으로 8월 31일까지 통보한다. 전자문서 생산현황은 기록관리시스템을 통한 자동 통보가 원칙이다.
전자문서 vs 전자기록물 구별
전자기록물은 정보처리능력을 가진 장치에 의하여 전자적 형태로 작성·송수신·저장된 모든 기록물을 포괄하는 상위 개념이며, 전자문서는 그중 텍스트·문서 중심의 형태(HWP·DOC·PDF 등)를 지칭하는 하위 유형이다. 전자기록물은 전자문서 외에도 시청각·도면·데이터세트·웹기록물 등을 포함한다.
| 구분 | 전자문서 | 전자기록물 (상위 개념) |
|---|---|---|
| 정의 | 전자적으로 작성·처리·접수한 문서 형태의 기록물 | 전자적 형태로 작성·송수신·저장된 모든 기록물 |
| 범위 | 텍스트·표·이미지 결합 문서(HWP·DOC·PDF) | 전자문서 + 전자도면·전자카드·웹기록물·시청각·데이터세트 |
| 보존포맷 | PDF/A-1, PDF/A-1b (NAK 30) | 매체별 보존포맷 (NAK 30·NAK 37) |
| 근거 표준 | NAK 19-2(전자문서시스템)·NAK 19-3(업무관리시스템) | NAK TS 3·NAK 31 시리즈·NAK 35·NAK 37 |
전자문서 표준 변천사
전자문서 관련 표준은 전자기록생산시스템 기능요건·보존포맷·장기보존패키지 등으로 분화·발전해 왔다.
| 시기 | 표준 | 핵심 변경점 |
|---|---|---|
| 2008.12 | NAK TS 3:2008(v1.0) 「전자기록물 장기보존포맷 기술규격(NEO)」 | 한국형 장기보존포맷 NEO 최초 제정 |
| 2012.12 | NAK 19-1:2012(v1.0) 「전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 (총괄)」 | 전자기록생산시스템 기능요건 총괄 표준 제정 |
| 2013.10 | NAK 19-2:2013(v1.0) 「전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 — 제2부: 전자문서시스템」 | 전자문서시스템(EDMS) 기록관리 기능요건 제정 |
| 2015.10 | NAK 19-3:2015(v1.0) 「전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 — 제3부: 업무관리시스템(온나라시스템)」 | 업무관리시스템(온나라시스템) 기록관리 기능요건 제정 |
| 2017.12 | NAK 31:2017(v2.1) | NEO 2차 개정 |
| 2020.10 | NAK 31-1:2020(v2.2) NEO2 | XML 포맷화 방식 신설 |
| 2022.07 | 「공공기록물법 시행령」 개정 | 보존포맷 변환이 의무에서 선택사항으로 변경. 보존기간 10년 이상 전자기록물 변환 가능 (선택 적용) |
| 2022.10 | NAK 30:2022(v1.1) 「문서유형 전자기록물 보존포맷 기술규격」 | PDF/A-1b 기반 보존포맷 표준화 |
| 2022.10 | NAK 31-2:2022(v1.1) NEO3 | 디렉토리 구조화 방식 신설 |
| 2025 | NAK 37:2025(v2.0) 「전자기록물 보존포맷 선정기준」 | 보존포맷 선정 기준 정립 |
전자문서 생산 시스템
전자문서는 두 가지 주요 시스템에서 생산된다. 시스템 유형에 따라 기록관리 절차와 RMS 연계 방식이 달라진다.
| 구분 | 전자문서시스템(EDMS) | 업무관리시스템(온나라시스템) |
|---|---|---|
| 근거 표준 | NAK 19-2:2013(v1.0) | NAK 19-3:2015(v1.0) |
| 도입 시기 | 1990년대 후반~2000년대 초반 | 2007년 도입 |
| 운영 방식 | 결재 중심 문서관리 | BRM 단위과제 카드 기반 업무 관리 |
| 분류 단위 | 단위업무·기록물철 | 단위과제·단위과제카드 |
| 적용 기관 | 일부 지자체·교육청·공공기관 | 중앙행정기관·일부 지자체 |
| RMS 연계 | 별도 변환·이관 절차 | 단위과제카드 기반 자동 이관 |
관련 법령
전자문서는 「공공기록물법」 외에도 다음 법령에 의해 규율된다.
- 「전자문서 및 전자거래 기본법」 : 전자문서의 효력·보관·이용 일반 원칙 규정 (산업통상자원부 소관).
- 「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」 : 공문서의 종류(법규문서·지시문서·공고문서·비치문서·민원문서·일반문서)와 작성·결재 기준 규정.
- 「전자정부법」 : 행정업무의 전자적 수행 및 공동이용에 관한 사항 규정.
보존포맷 변환과 NEO 패키지
전자문서의 장기보존을 위해 원문(HWP·DOC 등)을 보존포맷(PDF/A-1b)으로 변환하고, 원문·보존포맷·메타데이터·전자서명을 묶은 장기보존패키지(NEO·NEO2·NEO3)로 구성한다.
- NEO (NAK TS 3:2008) : XML 기반 단일 파일 패키지.
- NEO2 (NAK 31-1:2022) : XML로 포맷화된 방식. 전자문서·문서 첨부 패키징에 적합.
- NEO3 (NAK 31-2:2022) : 디렉토리 구조화 방식. 대용량·시청각 첨부 패키징 효율화.
2022년 7월 시행령 개정으로 보존포맷 변환은 의무에서 선택사항으로 변경되었다. 이는 기관 자율성을 부여한 측면이 있으나, 기관별 보존 수준 편차의 원인이 되기도 한다.
학술 쟁점 및 연구 동향
전자문서에 대한 학술 연구는 메타데이터·진본성·디지털 속성 부합·결재 중심주의 한계를 중심으로 진행되어 왔다.
- 김장환(2007) : 「현용·준현용 단계의 기록관리를 위한 메타데이터」에서 NAK 8 메타데이터 표준의 실무적 기반을 제시하였다.
- 김익한(2006) : 「전자기록의 진본 평가 시스템 모형 연구」에서 InterPARES 기반 한국형 진본성 검증 시스템 모형을 제시하였다.
- 다그(2007) : 「전자기록의 장기보존을 위한 이관절차모형」에서 OAIS 기반 한국형 이관절차모형을 제시하였다.
- 남경호·권용찬(2012) : 「세종시 이전 중앙행정기관의 기록관 운영 방안 검토」에서 정부 세종시 이전에 따른 전자문서 이관·연계 모델을 제시하였다.
- 박종연 외(2022) : 「디지털 속성에 부합하는 디지털 기록 생산체계 개선 연구」에서 결재문서 중심 생산 체계의 한계를 지적하고, 온나라시스템 연계 현황 분석을 바탕으로 디지털 환경 부합 모델을 제시하였다.
- 이철환·조영삼(2021) : 「판례 분석을 통한 기록의 성립 요건 검토 — 남북정상회담회의록 삭제 판례를 중심으로」에서 결재설(approval theory) 적용을 분석하고, e지원시스템과 온나라시스템의 차이점, 형법 §141 「공용전자기록등 손상죄」 적용을 검토하였다.
현황
전자행정의 보편화로 공공기관에서 처리되는 기록물의 대부분이 전자문서 형태로 생산·관리되고 있다. 업무관리시스템(온나라시스템) 및 전자문서시스템을 통한 전자문서 생산이 중앙행정기관·지방자치단체·교육청 등 전반에 걸쳐 정착되었으며, 기록관리시스템(RMS)과의 연계로 이관·보존 업무도 전자적으로 처리된다. 다만, 비전자 붙임파일의 분리등록 누락, 압축 포맷 오사용, DRM이 해제되지 않은 파일 등록 등 현장에서의 등록 오류가 지속적으로 지적되고 있다. 또한 일부 기관에서는 전자기록생산시스템에 등록하지 않은 기록물이 발견되어 기록 누락 문제가 발생하고 있다.
한계
등록 누락
대면결재, 민원신청서, 회계기록, 내부 검토 자료 등 종이로 생산되거나 별도로 처리된 기록물이 전자기록생산시스템에 등록되지 않는 사례가 지속적으로 발생한다. 등록 의무에 대한 담당자 인식 부족과 확인 체계 미흡이 주요 원인이다.
파일 규격 미준수
전자문서 붙임파일에 특수문자 파일명, 특정 상용 압축포맷(.egg, .alz), 비밀번호·암호화가 적용되는 사례가 발생한다. 이로 인해 타 기관 열람 불가, 이관 오류, 장기 보존 불능 등의 문제가 초래된다.
비전자 첨부물 관리의 복잡성
전자문서의 붙임파일이 비전자 형태인 경우 분리등록이 필요하나, 절차의 복잡성으로 인해 분리등록 없이 처리되거나 비전자 붙임이 누락되는 경우가 있다. 전자문서와 비전자 첨부물이 분리·유실될 위험이 상존한다.
장기 보존포맷 변환의 불완전성
손상된 파일, 압축파일, 해독 불가 비밀번호가 포함된 파일은 보존포맷 변환이 불가능하여 장기 보존에서 제외된다. 보존포맷 변환이 선택사항으로 변경('22.7.5.)되면서 기관별 보존 수준 편차가 발생할 수 있다.
결재문서 중심주의
결재문서 중심 생산 체계로 인해 디지털 환경의 다양한 기록 형태(시청각·회의록·일정·메일·메신저·협업도구)가 반영되지 못하고 있다(박종연 외, 2022).
결재 이전 단계 기록의 성립 요건 모호
남북정상회담 회의록 삭제 판례(2021)에서 확인된 '결재설'에 따라 결재 이전 단계의 1차 보고본·초안·논의 자료가 공식 기록의 범위에서 배제되어 무단 삭제 시 책임 추궁이 어렵다(이철환·조영삼, 2021).
「업무관리시스템 운영규정」(2007) 미개정
디지털 환경 변화에도 불구하고 운영규정이 2007년 수준에 머물러 있어 디지털 기록 생산체계의 법적 기반이 미비하다.
UI/UX·통합 저장소 미비
WYSIWYG 기반 UI/UX가 부재하고, 부처별·시스템별 칸막이 없는 통합 데이터 저장소가 구현되지 않아 기록 통합·검색이 어렵다.
사생기록물(shadow records) 일상화
일정·이메일·메신저·개인 클라우드 저장소·협업도구 등에 업무 기록이 산재하여 공식 기록과 분리되는 현상이 일상화되어 있으나 자동 수집체계가 부재하다.
개선방안
등록 의무 교육 및 점검 강화
기록물 등록 의무에 대한 담당자 교육을 정기적으로 실시하고, 연말 기록물 정리 시 누락 여부를 체계적으로 확인하는 절차를 강화하여야 한다. 자체점검표를 활용하여 미등록 사례를 조기에 발굴하고 시정하는 문화가 필요하다.
파일 규격 자동 검증 기능 도입
전자기록생산시스템에서 파일 업로드 시 특수문자 파일명, 금지 압축포맷, 비밀번호·DRM 적용 여부를 자동으로 감지하고 경고하거나 차단하는 기능을 도입하여 등록 오류를 사전에 방지하여야 한다.
분리등록 프로세스 간소화
비전자 첨부물 분리등록 절차를 직관적으로 개선하고, 안내 가이드를 강화하여 담당자가 손쉽게 처리할 수 있도록 하여야 한다. 분리등록 여부를 시스템이 자동으로 감지하여 안내하는 기능도 검토할 필요가 있다.
보존포맷 변환 기준 명확화
기관별 보존포맷 변환 이행 여부를 모니터링하고, 중요도가 높은 기록물에 대해서는 보존포맷 변환을 권장 또는 의무화하는 방향으로 정책을 보완하여야 한다. 변환 불가 파일에 대한 대체 보존 방법도 마련되어야 한다.
(가칭) 행정업무기본법 제정
「업무관리시스템 운영규정」(2007)의 위계를 법률 수준으로 상향하기 위해 (가칭) 행정업무기본법을 제정하여 디지털 기록 생산체계의 법적 기반을 마련한다.
디지털 속성 반영 생산체계
결재문서 중심주의에서 벗어나 등록 대상을 다양화(시청각·회의록·일정·메일·메신저·협업도구)하고, 큐레이션형 '선언(declare)' 체계로 생산자가 등록 시점·맥락을 부여하는 방식을 도입한다(박종연 외, 2022).
WYSIWYG UI/UX 개선
WYSIWYG 기반 UI/UX를 도입하여 작성자가 편집 결과를 즉시 확인하며 작성할 수 있는 환경을 구축한다.
업무관리시스템 모듈화·공유
업무관리시스템의 플러그인·모듈화를 추진하고, GitHub식 공유 메커니즘으로 부처 간 모범 사례를 확산한다.
자동 수집체계 구축
일정·이메일·메신저·협업도구 등 사생기록물의 자동 수집체계를 구축하여 공식 기록과 통합 관리한다.
결재 이전 단계 기록 성립 요건 정비
이철환·조영삼(2021)이 제기한 남북정상회담 회의록 삭제 판례 시사점에 따라 결재 이전 단계 기록(초안·논의 자료·행정정보데이터세트)에 대한 성립 요건과 무단 삭제 시 책임 추궁 메커니즘을 정비한다.
관련 항목
출처 및 참고
- 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조·제6조·제18조·제19조·제20조·제20조의2
- 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제20조~제23조·제32조·제36조·제36조의2
- 「전자문서 및 전자거래 기본법」
- 「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」
- 「전자정부법」
- 행정안전부, 『2026년 기록물관리 지침』, 2026.
- NAK TS 3:2008(v1.0), 『전자기록물 장기보존포맷 기술규격(NEO)』, 국가기록원, 2008.12.
- NAK 19-1:2012(v1.0), 『전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 (총괄)』, 국가기록원, 2012.
- NAK 19-2:2013(v1.0), 『전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 — 제2부 전자문서시스템』, 국가기록원, 2013.
- NAK 19-3:2015(v1.0), 『전자기록생산시스템 기록관리 기능요건 — 제3부 업무관리시스템』, 국가기록원, 2015.
- NAK 30:2022(v1.1), 『문서유형 전자기록물 보존포맷 기술규격』, 국가기록원, 2022.
- NAK 31-1:2022(v2.3), 『전자기록물 장기보존패키지 — 제1부 XML 포맷화 방식(NEO2)』, 국가기록원, 2022.
- NAK 31-2:2022(v1.1), 『전자기록물 장기보존패키지 — 제2부 디렉토리 구조화 방식(NEO3)』, 국가기록원, 2022.
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- 박종연 외 (2022). 『디지털 속성에 부합하는 디지털 기록 생산체계 개선 연구』. 한국기록전문가협회·국가기록원.
- 김장환 (2007). 「현용·준현용 단계의 기록관리를 위한 메타데이터」. 『기록학연구』 16.
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- 다그 (2007). 「전자기록의 장기보존을 위한 이관절차모형에 관한 연구」. 『기록학연구』 16.
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